千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的《土壤污染防治法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案)于2017年6月22日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，截至7月27日前公開(kāi)征求意見(jiàn)。
草案有利于盡早改變我國(guó)尚缺乏土壤污染防治專(zhuān)門(mén)法律的局面。7月23日，由中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)召開(kāi)的草案研討會(huì)在京舉行，來(lái)自法律和環(huán)境等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)草案所管控的范圍，土壤損害的問(wèn)責(zé)對(duì)象以及環(huán)境訴訟權(quán)利等進(jìn)行了探討。
一、僅關(guān)注農(nóng)用地和建設(shè)用地，過(guò)于局限
草案中對(duì)土壤的類(lèi)型進(jìn)行了細(xì)化，針對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染設(shè)立了不同的、符合相關(guān)特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)辦法，但將對(duì)土壤污染的關(guān)注局限在農(nóng)用地和建設(shè)用地。
“應(yīng)該再增加生態(tài)保護(hù)或者生物多樣性保護(hù)用地�！遍L(zhǎng)期研究土壤和濕地生態(tài)環(huán)境的北京林業(yè)大學(xué)教授丁長(zhǎng)青建議。
中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境損害鑒定中心主任於方對(duì)此也提出類(lèi)似的看法。她指出對(duì)生態(tài)用地的保護(hù)，實(shí)際上就是對(duì)未開(kāi)發(fā)利用的土地保護(hù)和重視。雖然草案中單獨(dú)列出了“預(yù)防和保護(hù)”一章，但對(duì)生態(tài)用地的保護(hù)尚未進(jìn)行明確的說(shuō)明及規(guī)定，而其中牽涉的眾多利益，隱含生態(tài)破壞的風(fēng)險(xiǎn)，只有明確的法律條例加以限定，才能?chē)?yán)守底線。同時(shí)，草案與《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該有所銜接。
2004年修訂的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地�！�
中國(guó)人民大學(xué)教授、最高人民法院環(huán)境資源司法理論研究基地主任周珂也提到土壤概念更廣的一個(gè)案例：沙漠周邊居民有一種普遍的說(shuō)法：沙漠只要是通了水就是土壤。
這種想法受到國(guó)際其他地區(qū)的啟示，例如以色列的水利覆蓋技術(shù)，變沙漠為農(nóng)田。“至少是在農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地之外，其他的土地也應(yīng)準(zhǔn)用土壤污染防治法。”周珂強(qiáng)調(diào)。
二、僅讓農(nóng)民承擔(dān)土壤污染責(zé)任，負(fù)擔(dān)過(guò)重
對(duì)草案總則的第三條提到的“污染擔(dān)責(zé)”，研討會(huì)之前就有建議提出修改為“損害擔(dān)責(zé)”。
“損害擔(dān)責(zé)面要寬一點(diǎn)，因?yàn)槲廴臼且环N損害的情況，除了污染還有其他的情況，不一定是污染。比如我并沒(méi)有污染土壤，而是搬運(yùn)走了土壤，也是破壞�！敝袊�(guó)政法大學(xué)教授曹明德解釋?zhuān)�提醒環(huán)保法中使用的正是損害擔(dān)責(zé)。
此外，草案中提及的土地使用權(quán)人自然肩負(fù)著土壤負(fù)責(zé)義務(wù)，但曹明德認(rèn)為這份義務(wù)應(yīng)該不僅僅局限在使用權(quán)人。參考美國(guó)的相應(yīng)法律，污染土壤的責(zé)任方不僅指的使用權(quán)人，還包括所有權(quán)人、管理者、租賃者、運(yùn)行者，任何一方都可以追責(zé)。
關(guān)于追責(zé)，專(zhuān)家們提出了兩個(gè)層面的建議，首先是各級(jí)政府責(zé)任的分配。於方認(rèn)為第六章第57條各級(jí)政府的職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。草案不該停留在原則性和形式性的指導(dǎo)。長(zhǎng)期的環(huán)境事件處理的經(jīng)驗(yàn)證明，地方政府推卸責(zé)任的情況明顯，部分縣市級(jí)政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，遇事六神無(wú)主，因此法案中僅寫(xiě)出“各級(jí)人民政府”，過(guò)于籠統(tǒng)。
另一方面，如果由土地使用權(quán)人承擔(dān)土壤責(zé)任，負(fù)擔(dān)過(guò)重。以農(nóng)用地為例，部分農(nóng)民對(duì)施用農(nóng)藥、沼液的危害認(rèn)識(shí)不夠；并且，一旦灌溉的水源遭到污染，農(nóng)民也不一定能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并停用，而水源污染的可能牽涉到其他責(zé)任人。
“如果我是農(nóng)民，我不知道灌溉的水是否符合標(biāo)準(zhǔn)，萬(wàn)一我用了，怎么來(lái)追求責(zé)任？”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)研究教授李花粉說(shuō)。
針對(duì)草案中的第26條，李花粉也繼續(xù)提出了不同意見(jiàn)，草案禁止使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)用薄膜，“如果生產(chǎn)者生產(chǎn)的薄膜都符合要求，那對(duì)我使用者來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)就不適用�！�
本次研討會(huì)的主持人、中國(guó)綠發(fā)會(huì)的副秘書(shū)長(zhǎng)馬勇為此補(bǔ)充了一個(gè)調(diào)研中的案例：河北省水資源匱乏，部分工業(yè)園區(qū)排出的廢水處理并未達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致石家莊汪洋溝的農(nóng)民使用污水進(jìn)行灌溉。當(dāng)?shù)厝巳狈ο嚓P(guān)知識(shí)，僅僅依據(jù)顏色和灌溉效果分辨。若此次事件單純對(duì)農(nóng)民問(wèn)責(zé)，并非對(duì)癥下藥。
三、訴訟主體僅為環(huán)保主管部門(mén)，權(quán)利太窄
“因土壤污染對(duì)環(huán)境造成重大損害的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以代表國(guó)家提出損害賠償訴訟�！辈莅傅牡�88條在本次研討會(huì)上引發(fā)熱議。
曹明德指出此細(xì)則排除了NGO、檢察機(jī)關(guān)、省級(jí)政府等相關(guān)部門(mén)的訴訟權(quán)利，哪個(gè)部門(mén)能代表國(guó)家提起損害賠償訴訟也值得進(jìn)一步探討。
依據(jù)《環(huán)保法》，環(huán)保組織明確具有提出公益訴訟的權(quán)利，這一個(gè)條目在修訂過(guò)程中，歷經(jīng)多次修改才得以最終修改落實(shí)。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保組織是提起公益訴訟的積極力量。以北京四中院為例，2015年7月至今，已受理10起環(huán)境民事公益訴訟案件，原告主體包括中國(guó)綠發(fā)會(huì)、自然之友和北京市檢察院第四分院等，其中也有土壤污染的案例。
而在草案中，除了環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)具有賠償訴訟權(quán)利，公益訴訟未被寫(xiě)明，這顯然與《環(huán)保法》不一致。作為污染防治和表達(dá)訴求的一支重要力量，公益訴訟的聲音有理由存在。
“我們主張列入環(huán)境公益訴訟�！敝茜娼淌谶�建議，“(農(nóng)村)集體經(jīng)濟(jì)組織是不是可以作為土壤污染環(huán)境公益訴訟的原告？盡管我們現(xiàn)行的法律中民訴法，環(huán)保法還沒(méi)有規(guī)定這個(gè)。”
作為《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》后出臺(tái)的重要污染防治方案，草案與基本法、已有法律的銜接、結(jié)構(gòu)設(shè)置和邏輯關(guān)聯(lián)等也引發(fā)了與會(huì)專(zhuān)家的探討，研討結(jié)果將提交給全國(guó)人大法工委審議。
原標(biāo)題：僅讓農(nóng)民承擔(dān)土壤污染責(zé)任，負(fù)擔(dān)過(guò)重：土壤污染防治法草案還有哪些局限？
(來(lái)源：南方周末 章紫璇)
