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居委会公章成“万能章” 你在社区盖过哪些章
核心提示:生育证明章、寄宿证明章、居家养老证明章、家庭困难章、残疾证申办章、死亡证明章、报户口章、身份证遗失证明章、养狗证明章……似乎“万能”的社区公章,折射出政府职能和社区工作的交叉现状,社区从服务者“变异”为管理者的特殊现象背后,又有着怎样的特殊问题。

生育证明章、寄宿证明章、居家养老证明章、家庭困难章、残疾证申办章、死亡证明章、报户口章、身份证遗失证明章、养狗证明章……似乎“万能”的社区公章,折射出政府职能和社区工作的交叉现状,社区从服务者“变异”为管理者的特殊现象背后,又有着怎样的特殊问题。

3月11日,走进西安市雁塔区红专南路社区,整齐的小区规划,惬意的小区居民,完备的基础设施,这里的一切都井井有条,让人有了“走的进来,不愿离开”的念头。

然而,旁人看到的这些祥和,对社区工作人员来说并非易事。“平日里事情太杂,无论民政、计生、劳动保障、卫生、医保、维稳,还是党建宣传、文化生活等等工作,都要我们张罗。”西安市雁塔区红专南路社区主任闫中华,带着记者在社区走访时说道。

社区,是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。在这个生活相互关联的大集体中,居民彼此认识,且有着较为密切的社会交往。可以说,社区一边承载着居民的诉求,一边肩负着政府的职责,在居民日复一日的社会生活中,居委会公章证明早已“包罗万象”,成了名副其实的“万能章”。

有些证明社区难以“证明”

毫不夸张,居委会的章关照着我们的生老病死,学业与婚姻,还有一些无法归类。“从房产继承公证、办理准生证、开具生活困难证明,到孩子上学、社会实践,甚至离婚、亲属丧亡,各种五花八门的证明,都要到居委会盖章。社区作为自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织,在现实生活中却不得不什么都管。”西安市碑林区东仓门社区主任段建秦说道。

谈及开出的证明,西安市玉祥门社区的张女士有些难为情。1983年6月,张女士和丈夫在西安结了婚,随后张女士到扬州工作,并将户口迁至扬州。丈夫工作流动性大,户口仍在西安,今年即将退休,为了将社保办到扬州,需要开具夫妻双方的婚姻家庭状况证明,张女士不得不在西安、扬州间辗转。像这样“人户分离”的情况在社区中并不少见,按照户籍进行属地管理是社区工作的原则,一旦遇到“人”和“户口所在地”分离的情况,社区工作人员就无法掌握这些人的生活轨迹,增加了证明难度。

“盖章的需求千奇百怪,不盖章,居民就办不成事情。”西安市碑林区柏树林街道办事处社会事务科科长魏东升坦言。“租住户要在租住的房子里做生意,需要社区盖章证明,允许其在房子里做生意。”段建秦谈起这件事情至今都觉得不可思议,“工商局要求社区出具这样的证明,可是社区有啥权力允许,房子又不是社区的。我们社区怎能代替别人行使,这极不合理。”

权限、职责的不明晰大大增加了社会运行的成本,也产生了不必要的麻烦。西安市某社区工作人员回忆道,社区的管理范围有限,不可能了解居民的所有情况。有些居民来社区开死亡证明,然而一些50、60年代去世人员的信息无从考证,居民也没有证明材料,而且土葬的地方都迁移了,这类情况让社区左右为难。居民要求社区盖章,一部分因为很多部门把社区当成转嫁责任的单位,把一些需要调查、取证的工作抛给社区。如果贸然盖章,社区就要为日后发生纠纷承担一定的法律责任。相反,如果不盖章,居民就会认为基层政府之间相互推诿,产生误会。

记者走访几个社区发现,遇到一些事情无法证明时,需当事人向居委会提供一份保证,或证明材料,或在证明中写清“此证明据当事人口述”,这几乎是居委会能想到的所有办法。并且因居民要求不同,这些证明大多没有统一制式。“我们拿不准的,尽量找院里的人或楼长询问了解。”段建秦说,“但没有调查经费,也没有调查权,有时操作起来相当困难。”

社区无法承载太多功能

“盖章的证明,我们这儿平均每天都有三四例,如果是集中证明,那一天就达20例左右。”西安市雁塔区红专南路社区副主任唐永利说。

“最近开家庭困难证明的每天有五六个。总体来看,每天都能开出四五个证明。”东仓门社区主任段建秦表示。

纷至沓来的盖章需求,一般涉及家庭财产纠纷、诉讼、公证等。“现在人员流动那么快,像初婚初育证明,我们无法掌握情况;对于家庭经济困难证明,即便居委会工作人员能大概了解这些家庭成员的工作状况,但他们究竟有多少存款、有价证券,谁都不清楚。”关于“社区盖章”的乱象,闫中华表达着自己的想法,“可以说,社区章子铺天盖地,是社会发展过程中的正常现象。改革开放后的中国发生着全方位变化,人们也逐渐从‘单位人’向‘社会人’转变。在今天,有时候办事情都不一定认可单位章子,点名要社区章子。社区的出现和发展,恰好衔接了社会变革,补给了人们的发展需求。”

加之,随着人员流动性加剧,‘人户分离’、‘空挂户’现象频发,外来人口的增加、老龄化社区现状凸显,都在潜移默化影响着社区的服务管理工作,其中确实包括各种无厘头的盖章需求。

1991年国家提出社区建设的思路,强调政府减少干预,发展社区服务,增加居民社区参与,逐步实现社区自治。至此开始的社区建设浪潮,引发了城市社会关系深层次的变化。

不管大事小事,一些部门认为居委会最亲近居民生活,不少居民也认为居委会对自己情况比较了解,各种证明应由居委会来出。对此,陕西省社科院社会学研究所副研究员杨红娟表示,城市社区建设是在“全能政府”失效和“万能市场”失灵的背景下发生的,其重要使命就是重新进行社会整合。我国的社区从产生之日起,就有行政作用的显现。社区设立的初衷,就是定位为能直接跟老百姓打交道的组织,所以其延伸政府的某些职能,是其基层性的体现。我们不应非此即彼地看待这个问题,社区自治的事务和专干的行政事务本身就有交叉。

在社会保障日趋完善的今天,人们需求更多,期望更好的公共服务。杨红娟强调:“一些社区工作人员的自身定位存在偏差,会不自觉地认为社区就是一个小政府。身份从一个服务者变成管理者,是导致社区功能被行政化挤压,社区职能变异的原因之一。”

一位社区工作人员说,去年年底,居民王锋志为继承遗产,需要做公证。公证处就让居民去社区开具亲属关系证明。社区工作人员认为,社区一方无权开出此证明,且其证明根本就不具法律效力。“公证部门的业务范围应包括:办理遗产公证、亲属关系公证等,是具有法律效力的。怎么能让没有法律效力的证明,来支持一份有法律效力的公证。当然,这在一定层面上也反映了政府其他职能部门的‘缺位’,将本部门负责调查、核实的工作程序和权责转嫁到了社区,实在滑稽。”从事行政法律工作的律师王慧说道。

为社区减负应回归其服务本位

“申请经济适用房、申办低保户,都需要社区对提出的申请一一核查,然后再报到街办去。往往是基层工作出了蛮力,却因为缺乏联网信息的查询渠道而无法准确掌握被申请人是否符合条件。在2012年开始市一级排查,发现好多人名下都有财产却成功申请到廉租房、低保户。最后,还得社区去天天磨嘴皮子,让居民退回发放的低保钱。”段建秦说道。为此,魏东升建议,希望能把相应的联网查询系统适当下放,如果下放到街办来,就可以证明准确做好核实,大大提高工作效能。

谈及这样的信息壁垒,杨红娟表示:在信息作为高效资源的今天我们应该提倡资源共享,但其中牵扯的隐私权问题值得审慎思考。我们需要加快构建社会信用体系,同时把信息控制在一定层级,最终配以制度的约束和支撑。

社区居民选出的自治机构,应当具有自我管理的职能,不应当承担过多的行政公共职能,这就需要社区有相应的自我认同和自我定位,自治的归自治,公共服务的归公共服务。那么,如何把行政的任务和社区的功能区分开来呢?

杨红娟说:“以后应把政府相应的服务功能交由社会组织去承接,让政府花钱去购买服务,而非简单地把一些任务分解到社区去,这样就可以缓解目前社区行政和自治职能不分的情况。但问题是,目前我们的社会组织尚不健全,也没有经过专业的培养,还无法承接政府的许多服务性行政功能,但这应该是社会管理未来发展的一个方向。”

我们国家的“社区”,与西方的“社区”并不相同。中文“社区”一词在20世纪30年代由英文意译而来,与区域相联系。社区带着地域的含义,意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。地缘的亲近增进了邻里的感情,原来的社区是可以用脚“走”到的,然而随着城市扩张和人员流动的加速,存在社区触角碰不到的地方。在这个层面上来看,属地管理就存在一定的弊端,那么,不断深化户籍制度改革就显得意义重大。“真正发挥好服务和管理的功能,才是社区发展的应有之义。”闫中华说道。  

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